21世纪经济报道记者王峰北京报道 教育部近日发布《校外培训行政处罚暂行办法（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），这就是深入推进“双减”，落实校外培训长效监管的重要制度。
教育部部长怀进鹏10月28日向全国人大常委会做“双减”情况报告时已经提出，要完善立法，出台校外培训行政处罚办法和行政执法事项指导目录。
征求意见稿规定，未经审批开展校外培训，且线下培训有固定的培训场所，线上培训有特定的网站或者应用程序，有2名以上培训从业人员，有相应的组织机构的，将被处违法所得一倍以上五倍以下罚款。
违反“双减”意见所禁止的行为，包括超前超纲教学、培训时间、培训机构教师资质、预付费管理等，都将被依法处罚。“双减”后出现的隐形变异培训行为，也纳入了处罚范围。
不过，我国教育行政执法力量长期薄弱，校外培训行政执法经验不足。有专家指出，一些具体的行政处罚标准仍需要在实践中逐步摸索完善。
不得擅自举办校外培训机构
在征求意见稿中，哪些违法行为将被处罚？从内容上看，主要是落实“双减”意见规定，并对“双减”一年来存在的隐形变异培训行为进行规制。
首先，学科类校外培训机构和非学科类校外培训机构均需要经过审批设立。根据征求意见稿，擅自举办校外培训机构，面临责令停止举办、退还所收费用、处违法所得一倍以上五倍以下罚款。
此外，超出审批范围办学也将被处罚，包括三大类：线下培训机构开展线上校外培训、线上培训机构开展线下校外培训；非学科类培训机构开展学科类校外培训、学科类培训机构开展非学科类校外培训；线下培训机构超出审批地点开展培训活动。
不过，一名线下学科类培训机构负责人告诉21世纪经济报道，近期该机构线下停课，目前在线上授课。“不清楚这种临时线上教学是否违反了征求意见稿规定的情形。”
其次，“双减”意见规范了培训内容、师资、培训时间、培训收费等行为，上述规范被纳入征求意见稿。
比如，按照征求意见稿，如果存在与中小学联合招生、超前超纲开展学科类培训、培训时间违反规定、线上校外培训包含与培训无关的网络游戏内容及链接等行为，将被责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停业、吊销许可证。
第三，“双减”一年多来，学科类培训隐形变异现象仍然存在。对于三种典型的隐形变异培训，征求意见稿规定，情节严重的，处5万元以下罚款；情节特别严重的，处5万元以上10万元以下罚款。
这三种情形包括：通过即时通讯、网络会议、直播平台等方式有偿开展校外培训的；利用居民楼、酒店、咖啡厅等场所有偿开展“一对一”“一对多”等校外培训的；以咨询、文化传播、素质拓展、思维训练、家政服务、家庭教育指导、住家教师、众筹私教、游学、研学、夏令营、托管等名义有偿开展学科类培训的。
21世纪经济报道记者了解到，从业者对征求意见稿中关于线上培训的建议较多。
一名线上学科类培训机构负责人告诉记者，建议对线上校外培训机构违法行为的行政处罚，由机构审批机关管辖，而不是违法行为发生地或者损害结果发生地也可以管辖，否则机构学员人数庞大，遍布全国各地，机构会不堪其累。
按照征求意见稿，网络平台运营者知道或应当知道违法校外培训活动的情况存在，为其用户通过即时通讯、网络会议、直播平台等方式开展线上校外培训提供服务的，由县级以上人民政府校外培训主管部门会同其他有关部门责令限期改正；逾期拒不改正的，予以警告或者通报批评。
现实中，短视频博主在短视频和直播平台发布讲课、题目讲解等内容已经受限。在第十三届全国人大常委会第三十七次会议分组审议“双减”情况报告时，就有全国人大常委会委员提出，“正常的交流讨论与培训要作区分。有的不是为了培训，就是一些正常的教学交流，现在媒体这么发达，不允许他在抖音上发一些教学交流视频，把这些都说成是培训，是不行的。”
提高行政处罚效能
我国尚未出台校外培训行政处罚的专门法律法规，但不意味着现实中没有对校外培训违法行为进行处罚。只不过，专门的管理办法出台后，将提高行政处罚效能，更好维护当事人合法权益。
征求意见稿规定，校外培训行政处罚的种类包括：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；责令停业；吊销许可证；限制从业；法律、法规规定的其他行政处罚。
中国人民大学教育学院副院长申素平等人今年9月撰文指出，在校外培训监管实践中，存在性质模糊的行政行为。如有的地方对存在问题的培训机构在主流媒体上进行“通报”，亦有部分地方公布校外培训机构“黑名单”，呼吁家长抵制“黑名单”中的问题机构。这里的“通报”“黑名单”，与《行政处罚法》作为声誉罚种类的“通报批评”，有何法律含义上的区别，是否应当纳入行政处罚的规制范围？
再如，对未取得办学许可证擅自举办的培训机构的“关停取缔”，对不合规培训材料的“清理销毁”，其性质该如何认定，是否属于行政处罚的法定处罚种类？对这些行为性质的判断尚不清晰，会影响校外培训监管行政处罚行为的依法规范行使。
当处罚被纳入法治程序，对被处罚对象的程序性保护也更加完善。
征求意见稿具体规定了应当从轻、减轻或者免予行政处罚的情形，以及可以不予处罚，但应当对其进行教育的情形。
此外，征求意见稿还规定了哪种情形下当事人有要求听证的权利，哪种情形下未经法制审核或者审核未通过不得作出处罚决定。征求意见稿还专列一章，对执法监督进行了规定。
提供方法指引
校外培训行政处罚将有章可依，但校外培训行政执法力量建设和能力提升仍任重道远。
长期以来，我国教育行政执法力量薄弱。湖南省教育厅厅长夏智伦今年4月接受媒体采访时表示，基层教育部门普遍“不能执法”，大多数区县校外培训监管无专门机构、无专职人员、无执法资质，有些区县甚至整个教育局无一人获得行政执法证，根本无法独立开展监管执法。
对此，教育部等三部门印发《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》，要求各地加快机构设置，加强力量配备。
但校外培训监管还存在“不会执法”的难题。夏智伦在采访中指出，校外培训监管行政执法还处于初步探索阶段，教育部门执法人员对执法流程、处罚文书、行政强制等业务存在短板。
这涉及对违法行为的判断，进而影响行政处罚的尺度。比如，征求意见稿所禁止的“超前超纲开展学科类培训”应如何认定？
教育部2020年5月曾印发《义务教育六科超标超前培训负面清单（试行）》，但有专家指出，《负面清单》的规定仍然过于笼统，执法机关面对具体问题时可能难以实施，拥有宽泛自由裁量权。
华东师范大学法学院教授任海涛认为，很长一段时间以来，整治校外培训决心、力度很大，但是涉及处罚对象、处罚标准等具体问题，部分地方仍然感到无从下手。征求意见稿的着眼点就是为了给各地整治校外培训提供方法指引，让具体工作有所凭据。
首都师范大学中小学校外教育研究院院长薛海平也表示，征求意见稿给出的处罚种类较多，对不同性质、不同范围和不同违法程度的校外培训违法行为有不同强度的处罚措施，针对性强，对违法违规的校外培训机构和其他校外培训主体起到了强有力的震慑作用，有助于全面规范校外培训主体的培训行为，防范各类隐形变异校外培训活动。
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