裁判要旨
王胜利作为上诉人公司的驾驶员，应接受上诉人的安全管理，但是本案事实是王胜利属于挂靠车主私自聘用未经过公司备案，上诉人亦提供不出王胜利作为驾驶员参加安全教育例会和安全教育培训的记录，说明上诉人对本次事故的驾驶员完全失去管理，上诉人对本次责任事故的发生具有不可推卸的责任。《安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……”运城市安监局据此决定对沁阳保通汽运公司罚款50万元，符合法律规定。
发生交通事故的半挂牵引车是上诉人公司，上诉人是以盈利为目的从事汽车运输活动。《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。该规定表明《道路交通安全法》对“道路交通安全”有规定的，适用其规定；没有规定的，仍应适用《安全生产法》的规定。由于《道路交通安全法》未对安全事故单位及事故单位主要负责人的行政处罚作出明确规定。因此，对生产经营性道路交通责任事故的事故调查及对事故单位、事故单位负责人的行政处罚应当适用《安全生产法》的规定。
案情简介
2017年9月28日12时30分，原告沁阳市保通汽车运输有限公司司机王胜利驾驶的豫Ｈ×××××、豫Ｈ×××××解放牌重型半挂牵引车在山西省××闻喜县境内发生较大道路交通事故，造成4人死亡、1人受伤。
2017年10月5日山西省闻喜县公安局交通警察大队作出闻公交认字（2017）第170254号道路事故认定书，认定王胜利驾驶车辆在超车过程中驶入逆行道的过错行为是造成本次事故的原因。王胜利承担本次事故的全部责任。
2017年11月9日被告对原告公司的安全科长张占元进行了调查，原告对该次事故进行了总结及说明，涉事驾驶员是车主私自聘用的驾驶员，未经原告公司同意备案。2017年12月18日被告运城市安全生产监督管理局作出运安监管二发（2017）153号关于运城市闻喜县“9.28”较大道路交通事故处理意见的请示，建议对原告因安全管理制度不完善、落实不到位，安全教育培训工作不到位，不能有效提高驾驶人的安全意识和安全素质，没有尽到对驾驶人员的安全管理责任，导致事故的发生，建议对原告进行处罚。2017年12月29日运城市人民政府作出运政函（2017）54号批复，认定闻喜县“9.28”较大交通事故是一起因违反交通规则，安全管理不到位造成的责任事故。同日被告进行立案，并向原告告知陈述、申辩、听证等权利，原告沁阳市保通汽车运输有限公司放弃了听证的权利，被告运城市安全生产监督管理局经集体讨论决定，于2018年4月24日作出（运城）安监罚[2018]21号行政处罚决定。原告沁阳市保通汽车运输有限公司不服，向本院提起诉讼，请求撤销被告运城市安全生产监督管理局作出的（运城）安监罚[2018]21号行政处罚决定。
一审判决
运城市人民政府对本案发生的较大交通事故作出批复，是一起因违反交通规则，安全管理不到位造成的责任事故。故被告运城市安全生产监督管理局因事故在辖区内发生，而具有对发生事故的运输企业即原告沁阳市保通汽车运输有限公司实施行政处罚的权利。对原告主张此次事故为道路交通事故，不属于《中华人民共和国生产安全法》的调整范围，本院不予支持。《中华人民共和国生产安全法》第一百零九条第（二）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二）发生较大事故的，处以五十万元以上一百万元以下的罚款。”本案已被运城市人民政府作出批复认定为责任事故。
原告沁阳市保通汽车运输有限公司作为车辆所有人及道路运输企业,对该车辆及人员未尽到管理、安全监督及培训职责而发生了本案的较大事故，原告的行为违反了《中华人民共和国生产安全法》的规定。被告在履行了立案、调查、告知、听证、集体讨论后依据该条款作出行政处罚认定事实认定清楚、程序合法，适用法律正确。原告主张发生事故的车辆系挂靠车辆，涉事驾驶员是车主私自聘用的驾驶员，未经原告公司同意备案，被告应当处罚实际车主的主张，本院不予支持。被告在行政处罚决定中依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二款的规定，因该法律条文中无第二款，属于适用法律表述错误，更正为依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项的规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告沁阳市保通汽车运输有限公司的诉讼请求。
二审诉辩理由
沁阳保通汽运公司不服，上诉称:
一、一审法院认定事实错误：没有将企业管理责任与驾驶人责任相区分，上诉人未尽到安全管理职责不是事故发生的直接原因。
1、肇事司机王胜利持A2驾驶证，具备驾驶车型的准驾驶车型，运管部门对其考核后，给其颁发了经营性道路货物运输驾驶员从业资格证，说明王胜利是国家认可准驾驶人员。遵守《中华人民共和国道路交通安全法》等交通安全法律法规是其作为驾驶员的基本义务，事故的发生是其违法所致，事故发生的责任在驾驶人不在上诉人。
2、交警部门认定驾驶员王胜利超速、占道超车是驾驶员个人违法行为，是造成事故发生直接原因。运安监管二发[2017]153号《关于运城市闻喜县“9.28”较大道路交通事故处理意见的请示》及其附件中明确表示事故发生直接原因是肇事司机的责任。
3、驾驶员王胜利的违法行为应与上诉人企业的安全管理行为应区分开，二者之间无因果关系。综上三点，发生交通事故仅仅是驾驶员个人违法行为造成，与上诉人的安全管理义务无任何关系。
二、一审法院适用法律错误，被上诉人无权对上诉人实施行政处罚。
1、根据最高院“关于安监部门是否有权适用<安全生产法>及<生产安全事故报告和调查处理条例>对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》(20l0)行他字第12号答复：未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。
本案中由《关于运城市闻喜县“9.28”较大道路交通事故处理意见的请示》中可知：在本次事故中，上诉人仅违反货运企业安全管理不到位。被上诉人也是根据新《安全生产法》二十二条第二款：组织或者参与本单位安生生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况。和答复中未履行安全生产教育和培训义务是一个理由。
2、被上诉人根据新安全法25条对上诉人实施行政处罚也是答复中旧安全法21条内容。综上二点，根据此答复，被上诉人无权对上诉入实施行政处罚。
三、《安全生产法》与《道路交通安全生产法》属于普通法和特别法的关系。安监部门无权对事故运输企业实施行政处罚。
理由是：第一，<安全生产法》第二条将道路交通安全规定为法律法规“另有规定的，适用其规定”范围，涉及道路交通事故处理的应当适用《道路交通安全法》；第二，《道路交通安全法》对“专业运输单位”的法律责任已有原则性规定，应由公安交警部门依法处理。
上诉请求：1、撤销(2018)晋0802行初85号行政判决书；2、请求改判支持上诉人一审诉讼请求。
终审判决
本院另查明，2017年11月22日运城市政府闻喜县“9.28”较大道路交通事故调查组的事故调查报告认定闻喜县“9.28”较大道路交通事故是一起责任事故，事故直接原因为王胜利驾驶豫Ｈ×××××、豫Ｈ×××××解放牌重型半挂牵引车严重超速行驶，超车时侵占对向车道，发现对向来车未能及时返回本车道，王胜利应当负该起事故的全部责任；事故间接原因为事故道路设计不符合工程技术标准问题和货运企业安全管理不到位。
调查组建议对闻喜县“9.28”较大道路交通事故启动问责程序。2017年12月18日市安监局向市政府提出《关于运城市闻喜县“9.28”较大道路交通事故处理意见的请示》，认为沁阳保通汽运公司安全管理制度不完善，落实不到位，安全教育培训工作不到位，不能有效提高驾驶人的安全意识和安全素质，没有尽到对驾驶人员的安全管理职责，导致事故发生，建议依据《安全生产法》对该公司进行处罚。2017年12月29日市政府批复，同意联合调查组对事故原因的分析和事故性质的认定，闻喜县“9.28”较大道路交通事故是一起因违反交通规则，安全管理不到位造成的责任事故；同意联合调查组对事故责任人的处理意见。当日市安监局对沁阳保通汽运公司涉嫌违反《安全生产法》的行为立案。2018年2月23日作出（运城）安监罚[2018]21号行政处罚决定，认为沁阳保通汽运公司违反了《安全生产法》第四条、第十条、第十八条第五款、第二十二条第二款、第二十五条、第四十一条的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第二款的规定，决定对沁阳保通汽运公司罚款50万元。
还查明，2019年1月17日中共运城市委深化党政机构改革领导组办公室下发《关于市应急管理局机构编制调整的通知》，组建运城市应急管理局，将市安监局的职责划入市应急管理局，不再保留市安监局。
本院认为，本案二审中，原审被告运城市安监局的职责已由运城市应急管理局行使，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案被上诉人由运城市安监局变更为运城市应急管理局。
本案被诉具体行政行为是运城市安监局作出的安监罚[2018]21号行政处罚决定。
双方二审中争执焦点有三：
一、关于肇事司机王胜利是否车主私自聘用未经过上诉人公司备案。
上诉人出具的《情况说明》中自认王胜利是车主私自聘用未经过公司备案；另外，上诉人在审理中提供不出王胜利在上诉人公司备案的资料，亦提供不出王胜利作为驾驶员参加安全教育例会和安全教育培训的记录，一审法院认定肇事司机王胜利是上诉人车主私自聘用未经过上诉人公司备案，并无不当。
二、关于上诉人公司对本次安全生产事故是否负有责任。
本次事故的直接原因为王胜利驾驶豫Ｈ×××××、豫Ｈ×××××解放牌重型半挂牵引车严重超速行驶，超车时侵占对向车道，发现对向来车未能及时返回本车道，王胜利负该起事故的全部责任。王胜利作为上诉人公司的驾驶员，应接受上诉人的安全管理，但是本案事实是王胜利属于挂靠车主私自聘用未经过公司备案，上诉人亦提供不出王胜利作为驾驶员参加安全教育例会和安全教育培训的记录，说明上诉人对本次事故的驾驶员完全失去管理，上诉人对本次责任事故的发生具有不可推卸的责任。《安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……”运城市安监局据此决定对沁阳保通汽运公司罚款50万元，符合法律规定。
至于上诉人认为被上诉人以未履行安全生产教育和培训义务对其实施行政处罚不妥。该意见与本案事实不符，本案被诉处罚决定明确载明依据《安全生产法》第一百零九条第二款的规定决定处罚。上诉人上述意见无事实依据，本院不予支持。
三、被上诉人是否具有作出涉案行政处罚的职权。
《安全生产法》第九条第一款规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《安全生产法》第十四条规定，国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全责任人员的法律责任。本案中，被上诉人运城市安监局具有对本行政区域内安全生产工作监督管理的职责。
发生交通事故的半挂牵引车是上诉人公司，上诉人是以盈利为目的从事汽车运输活动。《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。该规定表明《道路交通安全法》对“道路交通安全”有规定的，适用其规定；没有规定的，仍应适用《安全生产法》的规定。由于《道路交通安全法》未对安全事故单位及事故单位主要负责人的行政处罚作出明确规定。因此，对生产经营性道路交通责任事故的事故调查及对事故单位、事故单位负责人的行政处罚应当适用《安全生产法》的规定。
上诉人认为《道路交通安全法》对“专业运输单位”的法律责任已有原则性规定，应由公安交警部门依法处理，不应适用《安全生产法》。经查《道路交通安全法》并未对“专业运输单位”的安全事故责任作出规定。上诉人的上述观点，本院不予采纳。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
再审理由
沁阳市保通汽车运输有限公司申请再审称：
一、原审法院认定事实的主要证据，缺乏证据证明、未经质证或者系伪证。
1、根据第九十二条第二款的规定生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督部门依照下列规定处以罚款：从再审被申请人认定的事实及证据均为“、、、不到位”。但“、、、不到位”不等于未履行，不到位说明再审申请人做的不够，而不履行是指再审申请人没做，因此，再审被申请人认定再审申请人违反《安全生产法》第九十二条第二款的规定缺乏证据证明。
2、肇事司机王胜利持A2驾驶证，具备驾驶车型的驾驶资格，运管部门对其考核后，给其颁发了经营性道路货物运输驾驶员从业资格证，说明王胜利是国家认可准驾驶人员。遵守《中华人民共和国道路交通安全法》等交通安全法律法规是其作为驾驶员的基本义务，事故的发生是其违法所致，事故发生的责任在驾驶人不在再审申请人。交警部门认定驾驶员王胜利超速、占道超车是驾驶员个人违法行为，是造成事故发生直接原因。运安监管二发[2017]153号《关于运城市闻喜县“9.28”较大道路交通事故处理意见的请示》及其附件中明确表示事故发生直接原因是肇事司机的责任。驾驶员王胜利的违法行为应与再审申请人企业的安全管理行为区分开，二者之间无因果关系。
综上三点，发生交通事故仅仅是驾驶员个人违法行为造成，与再审申请人的安全管理义务无任何关系，原审法院没有将企业管理责任与驾驶人责任相区分，再审申请人未尽到安全管理职责与事故发生的直接原因缺乏证据证明。
二、原审法院适用法律、法规确有错误。
1、原审法院违反法律规定，剥夺当事人辩论权利。首先，再审申请人认为一审法院认定事实错误，适用法律错误上诉至二审法院，根据《民诉法》第169条及最高院《关于适用＜民诉法＞的解释》第333条的规定，二审法院应当开庭审理，但二审法院向再审申请人送达的传票事由是开庭，而再审申请人到庭后一个法官和一个书记员组成的是询问，未组成合议庭开庭审理，因此，根据《民诉法》第二百条第（九）项及最高院《关于适用＜民诉法＞的解释》第三百九十一条第（二）项的规定：应当认定为民事诉讼法第二百条第九项规定的剥夺当事人辩论权利。
2、根据最高院《关于安监部门是否有权适用＜安全生产法＞及＜生产安全事故报告和调查处理条例＞对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（2010）行他字第12号答复：未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。本案中由《关于运城市闻喜县“9.28”较大道路交通事故处理意见的请示》中可知：在本次事故中，再审申请人仅违反货运企业安全管理不到位。再审被申请人也是根据新安全生产法二十二条第二款：组织或者参与本单位安生生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况。和答复中未履行安全生产教育和培训义务是一个理由。再审被申请人根据新安全法25条对再审申请人实施行政处罚也是答复中旧安全法21条内容。综上，根据此答复，再审被申请人无权对再审申请人实施行政处罚。
3、《安全生产法》与《道路交通安全生产法》属于普通法和特别法的关系。安监部门无权对事故运输企业实施行政处罚。理由是：第一，《安全生产法》第二条将道路交通安全规定为法律法规“另有规定的，适用其规定”范围，涉及道路交通事故处理的应当适用《道路交通安全法》；第二，《道路交通安全法》对“专业运输单位”的法律责任已有原则性规定，应由公安交警部门依法处理。综上所述，再审申请人再审申请符合《行政诉讼法》第九十一条第三、四项的规定，请求人民法院对本案进行再审，并依法改判，维护再审申请人的合法权益。
再审判决
本院认为，本案所涉事故是一起因运输企业安全管理不到位、驾驶人违反交通规则超速、占道行驶所酿成的较大责任事故。被申请人运城市应急管理局（原运城市安全生产监督管理局）因事故在辖区内发生，而具有对发生事故的运输企业实施行政处罚的职权。再审申请人主张此次事故为道路交通事故不属于《中华人民共和国安全生产法》的调整范围，本院不予支持。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：......（二）发生较大事故的，处以五十万元以上一百万元以下的罚款。”本案沁阳保通汽车运输有限公司作为车辆所有人及道路运输企业，对该车辆驾驶人未尽到管理、安全监督及培训职责与本次事故的发生有一定的因果关系，故运城市应急管理局对申请人沁阳保通汽车运输有限公司作出（运城）安监罚[2018]21号行政处罚决定有事实和法律依据。
申请人沁阳保通汽车运输有限公司主张特别法优于普通法，本案应适用《道路交通安全法》而不应适用《中华人民共和国安全生产法》，因《道路交通安全法》对运输企业安全责任事故的处理未作明确规定，故行政执法机关适用《中华人民共和国安全生产法》的规定对申请人予以处罚适用法律并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，申请人沁阳保通汽车运输有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回沁阳保通汽车运输有限公司的再审申请。
来源：两拐丨交通管理知识传播者